2025年以来
，
，，自然资源部在着力加强“四个融合”（司局融合、、、、部局融合
、、、、部门融合
、、部省融合）和推进“一张图”建设（构建一张图、、
、、一套数、、、一个平台管理体系）同时，，，，在土地政策方面直面矛盾问题，，也有一些重大调整变化。。。。

01执法之变

2025年6月
，，，，自然资源部对执法工作模式进行重大调整，，提出部本级不再下发卫片图斑，，
，，要求变“层层下发”为“自查自用”
，
，历时25年的卫片执法工作正式退出历史舞台。。
。
。（推荐阅读
：卫片执法演变简史（2000—2025））

为落实部局融合，，，2025年采取了每季度由部局联合通报方式。。

01自然资源部 国家林草局通报2025年一季度18个破坏耕地、、毁林毁草典型问题02自然资源部 国家林草局通报2025年二季度21个违法违规典型问题03自然资源部 国家林业和草原局通报2025年三季度14个违法违规典型问题

按照自然资源部要求
，
，，
，为减轻基层负担，，，，各地都对卫星遥感监测工作进行了调整，，
，
，有的地方采取省、、市两级自提疑似违法用地线索
，，，直接组织实地核查
；也有的地方只发疑似违法用地线索，，，不要求基层在系统填报举证。。。（推荐阅读：卫片执法时代结束后
，，执法工作怎么干？？
？）

执法方式调整后
，
，对自然资源执法工作提出了新的挑战。
。（推荐阅读
：自然资源执法现状及主要难题）

02调查之变

“三调”以来，，，由于调查理念和判定规则问题，
，对地类的认定一直处于舆论的“风口浪尖”，，饱受争议的主要就是“所见即所得”和具体地类认定规则。。。。

2025年度国土变更调查发生重大调整变化
：一是不再坚持强调“所见即所得”
，，
，，逐步回归实事求是
；二是对耕地的认定以是否破坏耕作层为主要依据；三是将经济林（果）纳入林地管理；四是进一步加强调查与管理有效衔接，，
，，逐步解决“两张皮”问题。
。（推荐阅读：地类认定发生重大调整变化，，，今后并非“所见即所得”）

01自然资源部 国家林草局关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知02自然资源部办公厅 国家林草局办公室关于开展2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测工作的通知032025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测实施方案04修正版｜国土变更调查技术要求（2025年度适用）

主要调整变化内容

1. 对上年度变更调查成果中的耕地上以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，，
，未直接利用耕作层且耕作层未破坏的，，，，不需要变更
，，，继续按耕地调查
。。。

2. 对上年度变更调查成果中的耕地上种植中药材、、、、浅根系水果及花卉等
，，，，耕作层未破坏的，，不需要变更，，，，继续按耕地调查。。。。

3. 对上年度变更调查成果中的耕地自然撂荒、
、、、耕作层未破坏的，，，，继续按耕地调查。。

4. 对上年度变更调查成果中的耕地上临时种植果树、、
、茶树和苗木等农作物以及其他临时改变用途用作农业生产，，，，耕作层未破坏的，，
，
，按实地现状调查地类
。。。

5. 对上年度变更调查成果中的林地(不含标注工程恢复和即可恢复属性的林地)，，，种植经济林(果)的，，，按林地调查。
。

6. 对上年度变更调查成果中的草地(且历年为非耕地)上开展高标准多年生人工牧草地建设、、、草种繁育的，，按“人工牧草地” 调查。。
。

7. 衔接建设用地批文清理结果，，，，对在部监管平台备案的已审批土地，，，按批准范围和用途调查为建设用地，，，并标注实地现状。。
。。同一建设用地批文涉及地块，，，部分实地已建设、、部分未建设的
，，
，，按建设范围分割图斑调查。。
。已建设部分按实际用途调查，
，，，无需标注；未建设部分按批准用途调查，，备案信息中缺失批准用途的，，
， 按照用途管制机构提供的用途调查，，，并在相关字段标注用途来源 “备案信息”或“用途管制机构提供”，，，，同时标注实地现状主要地类。。
。

8.对于林地、、
、草地、、、、湿地的变化图斑，，，经相关县级林草主管部门认定属于违法违规开垦、、 占用等的
，，，，暂按上年度数据库地类调查，，标注“202X 疑似违法违规”。。。

03永久基本农田之新政

2025年8月29日
，
，自然资源部、
、农业农村部以部门规章发布《永久基本农田保护红线管理办法》，，，提出永久基本农田保护红线在坚持整体稳定，，
，
，确保国土空间规划确定的永久基本农田保护任务不突破的前提下
，，，可以对布局进行正向优化。。对可以优化调整的，，具体明确了五种情形，，另外就是对耕地保护任务目标可以动态调整。。（推荐阅读：最新｜什么情形可调整占用永久基本农田）

需要注意的两个问题：一是划定不实问题。。。在划定永久基本农田中
，，，，各地不同程度存在一些划定不实问题，，，，给后续管理带来一系列麻烦，
，，，而且容易引发舆情。。。。此前调查机构对地类认定已建立容错纠错机制，，，对永久基本农田划定，，也将建立容错纠错机制
。。。二是农村道路问题
。。依据《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）规定，，农村道路不得占用永久基本农田
。
。。。此次出台的《办法》适度放宽了限制，，，提出对农村道路等农业设施用地
，，，确需占用少量永久基本农田的，，，可以调整补划。。。。（推荐阅读：农村道路与农村公路用地的区别）

04国土空间规划之新政

一是关于规划管理的新政策。。。
。2025年4月16日，，
，自然资源部、、国家林草局印发《自然资源部 国家林草局关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》提出五条新政。。

（一）市县总体规划批准后，，因落实国家战略确有新项目需增列入重点建设项目清单的，，，经原审批机关同意可补充纳入总体规划。。。

（二）已经部备案的“未批已填”类区域重大产业、、、公共服务设施、、、、基础设施项目落地的，，不计入城镇开发边界扩展倍数核算。
。。

（三）在城镇开发边界外布局有特定选址要求的零星城镇建设用地项目，，，如文化旅游、、户外体育休闲、、、、市政基础设施、、
、战略物资储备等，
，计入城镇开发边界扩展倍数核算。。

（四）鼓励各地探索风景名胜区详细规划和国土空间详细规划协同编制机制，
，，按程序批准并纳入国土空间规划“一张图”后，，可作为规划许可的依据。
。

（五）增减挂钩在线监管系统中现有生态保护红线内自然保护地核心保护区
、、地质灾害避险搬迁腾出的已验收且未使用的建设用地指标
，
，
，节余指标可按50%的比例折算为新增城镇建设用地，，允许将其单列并增补划入城镇开发边界
。。
。。

二是关于村庄规划问题。。
。村庄规划属于详细规划，
，也是办理乡村建设规划许可证的依据，，，按照自然资源部要求，
，对没有需求
、、、、不具备条件的村庄可暂不编制规划，，通过制定“通则式”规划管理规定，，纳入县乡级国土空间规划，，，，作为乡村规划建设管理依据。。。。（推荐阅读：汇编｜村庄规划相关规定）2025年4月10日，，，自然资源部办公厅印发《《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》。。。
。需要关注的是
，
，该通知进一步明确了规划“留白”相关要求：可结合实际预留一定用地规模不划定村庄建设边界，
，作为“留白”机动指标，，，制定指标使用正面清单
，，
，，供有特殊选址要求的乡村公共服务设施（如农村公益性公墓等）、、、
、基础设施（如垃圾转运处理设施、、、厕所粪污集中处理相关设施等）及确需零星分散的村民居住等建设申请使用
。
。（推荐阅读
：河北省乡村地区“通则式”规划技术管理规定工作指引（试行））三是关于规划体检评估问题。。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求：建立国土空间规划定期评估制度
，
，，，结合国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，，，，对国土空间规划进行动态调整完善。。。
。《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》提出
：在规划实施期内，，城镇开发边界可基于五年一次的规划实施评估，，按照法定程序经原审批机关同意后进行调整。。2025年6月4日，
，自然资源部办公厅印发《关于开展2025年城市国土空间监测工作的通知》，，部署开展城市国土空间监测
，，
，主要是为国土空间规划编制及实施监督、、、、国土空间规划城市体检评估等工作提供支撑。。。2025年6月13日，
，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划体检评估的通知》明确：规划实施“体检”工作一般每年开展一次，，，有条件的地方，
，，可加密体检频次
，，，，或开展数字化支撑的实时体检。。。规划实施“评估”工作一般五年开展一次，
，，或结合国民经济和社会发展规划编制开展评估
，，评估当年不再单独开展年度体检。
。。。今年开展2024年度体检工作。。

05建设用地审批之新政

2025年4月16日，
，
，
，自然资源部、、国家林草局印发《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》提出六条新政。。

一是保障重大项目用地用林指标。
。对国家和省级重大项目，，由自然资源部依据清单统一配置用地年度计划指标
，
，，其中，，，，国家重大项目涉及的林地定额，，由国家林草局单独安排，
，不占用地方额度；省级重大项目涉及的林地定额，，由各省级林草主管部门自行安排，，，定额不足的可向国家林草局申请追加。。（推荐阅读：什么是重大项目，，有哪些最新用地政策
？
？？）

二是用林用草联合会审踏勘。。市县自然资源主管部门在用地预审与选址意见书核发审查时，，同级林草主管部门提前参与，
，，作为会审部门
，，提出该项目是否符合用林用草用湿
、、、符合自然保护地允许占用情形的意见
。
。。
。市县自然资源、、
、、林草主管部门分工协作，，，，将土地勘测定界、、用林和用草现场查验合并为一次联合踏勘
，，，可同步出具土地勘测定界技术报告、、、征地现状调查确认书、、
、、用林用草现场查验表，，
，，统一认定现状数据，，
，，查验成果互通互用。。（推荐阅读
：用地用林用草联动审批政策规定）

三是创新审查报批管理。。
。。报部用地预审和先行用地项目
，，由省级自然资源主管部门按法律政策规定及审查标准完成审查后报部。。。。部直接发文走复函批复程序。。依托国土空间规划“一张图”审查后
，，预审申报材料不再提供标注项目用地范围的国土空间总体规划图
、
、土地利用现状图占用永久基本农田示意图；报国务院批准农用地转用和土地征收申报材料，
，不再提供纸质规划图件
、
、
、、违法用地处置佐证材料
、、、、《永久基本农田补划方案》。。。

四是明确重大工程相关“三改”和安置用地报批路径
。。与国家重大建设项目直接相关的改路改沟改渠和安置用地可以单独报批，
，占用永久基本农田或生态保护红线的报国务院批准。。改路改沟改渠超出原有用地规模的，，由省级自然资源主管部门严格把关
，
，安置用地不得超出原有用地规模
。。。

五是优化水利水电工程用地报批方式。
。大中型水利水电工程枢纽工程建设区和水库淹设区用地可根据建设工期分别报批
。
。。移民迁建和专项设施复（改）建用地由市、、、、县移民主管部门或具体用地单位按移民安置规划及移民安置年度计划，，向用地所在市、、、、县人民政府自然资源主管部门提出用地申请，，，，可随主体工程用地一并报批，，也可经省级自然资源主管部门确认后单独报批。。。（推荐阅读：水利水电工程用地政策规定）

六是完善调整用地手续办理。。国务院批准农用地转用和土地征收后确需调整用地范围，
，，调入地块不涉及占用永久基本农田或生态保护红线的，
，由省级人民政府批准农用地转用，
，其中，，，涉及耕地不超35公顷、、、、其他土地不超70公顷的，，由省级人民政府批准土地征收，，
，但不允许以化整为零方式审批。。。
。（推荐阅读：福建省调整用地审批实施细则）

06建设用地供应之新政

近年来，
，一直在全面推进土地要素市场配置改革。。。2025年9月，，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》
，，本次试点覆盖京津冀、、
、、长三角、
、、、珠三角、、中西部等10个重点区域。。（推荐阅读：最新｜土地要素市场化配置改革情况）

土地要素市场配置改革涉及方方面面，，，，目前总体政策要求是控增盘存、、创新出让，
，但在构建统一城乡建设用地市场方面，，，，尚未取得突破性进展，，，需要重点关注以下政策走向。。。（推荐阅读：解读｜最新建设用地供应政策）

有序推进集体经营性建设用地入市。。集体经营性建设用地入市在新的《土地管理法》《土地管理法实施条例》中已有明确的法律依据
，
，，，而且又搞了第二轮试点。。。2025年9月国务院批复同意的北京城市副中心、、苏南重点城市、、
、
、杭甬温
、、
、合肥都市圈、、、福厦泉、
、、郑州市
、
、、长株潭、、粤港澳大湾区内地九市、、、重庆市、
、、、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点，
，，，目前正全面推开集体经营性建设用地入市。。
。据悉，，，，其他非要素改革试点地区也将有序推开。。（推荐阅读：集体建设用地入市相关政策规定）

进一步扩大低效用地再开发试点。。在2023年部署开展试点工作的基础 上，，，，为优化城市工商业土地利用，，，推动土地混合开发利用、、、用途合理转换，，，
，盘活存量土地和低效用地，，2025年，，自然资源部进一步扩大试点范围，，
，，新增部分试点地区。。。（推荐阅读
：盘活存量低效用地政策和解读）

着力推进盘活优化城市存量空间。。2025年，
，中共中央 国务院先后印发《关于持续推进城市更新行动的意见》《关于推动城市高质量发展的意见》
，，，，明确我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，，，要求转变城市开发建设方式。。。2025年9月，，自然资源部发布《城市存量空间盘活优化规划指南》填补了存量空间如何编制规划的技术标准空白。
。浙江省率先出台《关于加强规划和用地保障支持存量空间提质增效行动的指导意见》

探索推进“建设用地+”组合供应。。。。在特定国土空间范围内，
，，同一使用权人需同时使用土地、
、矿产、、、森林、、
、、草原
、、、湿地、、水
、
、、、海域等多个门类自然资源开发经营的，
，
，
，涉及建设用地使用权、、、、农用地经营权、、、、矿业权、、林地使用权或经营权、、
、林木所有权或使用权
、、、、养殖权等多项权利的，，，可实行组合供应。。2025年11月，，
，河南首宗“国有+集体”建设用地跨权属组合供应项目落地
，，，，2025年12月，，长沙首宗“矿产+土地”自然资源资产组合供应项目成交（推荐阅读：各门类自然资源资产组合供应政策规定）

07临时用地之新政

2025年4月，，，自然资源部
、、国家林草局印发《关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》，，又提出一些新政
。
。

一是优化临时用地审批条件。。位置相近、、用途相同的能源、
、、、交通、
、、水利等基础设施建设项目，，
，用地单位确需接续使用同一宗或同一宗部分临时用地的，，，在复垦期满前，，，经行业主管部门认定和省级自然资源主管部门批准可接续使用
，，，，不纳入违法图斑整改对象
。
。新项目应与原项目做好衔接，，
，
，到期严格落实复垦责任。。。
。

二是规范生态保护红线内临时用地管理。
。
。。生态保护红线外项目，，，经论证确实无法避让必须临时使用生态保护红线内自然保护地核心保护区外土地的，，可以参照临时占用永久基本农田规定办理临时用地审批，，，
，临时用地期满之日一年内应将土地恢复为原地类。。。

三是鼓励临时用地在项目规划范围内选址
。。
。。水利水电、、
、
、水运工程因施工确需临时使用的土地，，在保证安全前提下应优先选择在水库（河流）水面等规划淹设区内依法先办理临时用地手续同时加快正式用地报批，，确保在临时用地到期前完成报批，，节省土地复垦投入
。。其他项目所需临时用地在预审范围内且在期满前完成用地报批的，，，，也可以参照执行
。。。

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